درگفت‌وگوی«حمایت» با دکتر سیدمحمد هاشمی، استاد حقوق عمومی کشور مطرح شد؛
ساز و کارهای همه‌پرسی در قانون اساسی
 
گروه حقوقی- گاهی برای اجماع در مورد یک موضوع ملی و میهنی، اقدام به برگزاری انتخابات، تحت عنوان همه‌پرسی می‌شود. همه‌پرسی یا رفراندوم، رای‌گیری مستقیم از تمامی اعضا ی تشکیل‌دهنده یک سازمان یا جامعه است که برای تصویب یا رد موضوعی که رهبری یا نمایندگان یک جامعه پیشنهاد داده‌اند، صورت می‌گیرد.

پیشینه تاریخی در ایران

در اینجا می‌توان از اولین و به عبارتی مهم‌ترین همه‌پرسی ایران در تاریخ 12 فروردین ماه سال 1358 نام برد که به عبارتی یکی از کم‌نظیرترین نمونه‌های مشارکت سیاسی به شمار می‌رود. از دیگر نمونه‌های همه‌پرسی در تاریخ معاصر ایران، بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است که به همه‌پرسی گذاشته شد. نزدیک به 10 سال پس از تصویب اولین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۱۲ آذر ۱۳۵۸، امام خمینی در تاریخ ۴ اردیبهشت ۱۳۶۸ در نامه‌ای خطاب به رییس‌جمهور وقت، هیئتی متشکل از 20 نفر از رجال مذهبی و سیاسی و همچنین پنج نماینده به انتخاب مجلس شورای ملی را مامور بازنگری و اصلاح قانون اساسی کرد که ریاست این گروه را آیت‌الله مشکینی برعهده داشت. سه ماه بعد تغییرات در نظر گرفته شده توسط شورای بازنگری قانون اساسی در تاریخ ۶ مرداد ۱۳۶۸ به رای گذاشته شد و با اکثریت آرای این شورا تصویب شد.
بدین ترتیب، در کشور ما دوبار قانون اساسی به همه‌پرسی گذاشته شده است. همه‌پرسی بر اساس ساز و کاری که قانون اساسی کشورمان پیش‌بینی شده انجام می‌شود. برای بررسی این موضوع، با دکتر سیدمحمد هاشمی، حقوقدان برجسته کشورمان در عرصه حقوق عمومی و حقوق بشر گفت‌وگو کرده‌ایم.

منظور از همه‌پرسی چیست؟

به صورت کلی در یک نظام مردمی نظر و رای مردم یک اصل بسیار اساسی است. این نظر و رای مردم می‌تواند به صورت مستقیم و نوشته اظهار شود یا به صورت نانوشته؛ این دو قالب برای اظها رنظر و رای مردم وجود دارد. اگر قرار باشد که نظر مکتوب درست و صحیح مردم را در اختیار داشته باشیم، به سراغ همه‌پرسی می‌رویم. به همین جهت در نظام‌های دموکراتیک، همه‌پرسی را یکی از ضرورت‌های جامعه دانستند. در مقابل آن، افکار عمومی را می‌توان نظر نانوشته مردم دانست که البته این اعتقادها نیز می‌تواند آثار تعیین‌کننده در امر و امور حکومتی داشته باشد.

همه‌پرسی دارای چه اشکالی است؟

در این خصوص، همه‌پرسی و مراجعه به آرای عمومی در سه جلوه قابل تصور است:

1- همه‌پرسی تقنینی، هنگامی است در مسایل مهم قانون‌گذاری به آرای عمومی سپرده می‌شود.

2- همه‌پرسی سیاسی هنگامی است که رییس یک کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی از مردم نظرخواهی می‌کند و مردم به آن نظر رای می‌دهند.

3- همه‌پرسی اساسی است، که در خصوص تدوین و تصویب و یا حتی بازنگری قانون اساسی، این نوع همه‌پرسی صورت می‌پذیرد. در این خصوص قانون اساسی کشور ما هم این موضوع را مورد توجه قرار داده است. از جمله در اصل 6 قانون اساسی انتخابات و همه‌پرسی مورد توجه قرار گرفته است.

قانون اساسی در خصوص همه‌پرسی چه مواردی را پیش‌بینی کرده است؟

در اصل ششم قانون اساسی آمده است: «در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رییس‌جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر این‌ها، یا از راه همه‌پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می‌شود». علاوه بر این اصول دیگری از قانون اساسی نیز به همه‌پرسی اشاره دارد. اولا در اصل 110 قانون اساسی، فرمان همه‌پرسی پیش‌بینی شده است. در اصل 59 قانون اساسی هم همه‌پرسی تقنینی توسط قانونگذار تدبیر شده است. اصل 59 قانون اساسی می‌گوید: «در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه‌مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت پذیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد».
با این توضیحات می‌توان گفت که قانون‌گذاری مردمی هم وجود دارد یعنی مجلس به جای اینکه خودش قانونی وضع کند، متنی را اول در مجلس مورد تایید قرار می‌دهد و بعد به تصویب آرای عمومی می‌رساند. بدین ترتیب مردم به یک پیشنهاد، پاسخ مثبت یا منفی می‌دهند. در این زمینه باید به قانون همه‌پرسی مصوب سال 1368 هم اشاره کنیم. در ماده 36 این قانون گفته شده است: همه‌پرسی به پیشنهاد رییس‌جمهور یا 100 نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و تصویب دست کم دو سوم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی انجام خواهد شد.
در مورد اصل 59 قانون اساسی باید این توضیح را ارایه داد که این اصل از قانون اساسی می‌گوید: همه‌پرسی باید به تصویب دو سوم نمایندگان برسد، اما اینکه چه چیزی را پیشنهاد کند، در قانون اساسی پیش‌بینی نشده است. به همین جهت، در قانون همه‌پرسی، پیشنهاددهنده، رییس‌جمهور یا یک‌صد نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی هستند، که تقریبا یک سوم نمایندگان می‌شود. به همین ترتیب در واقع همه‌پرسی در کشور ما قانونی شناخته شده است.
البته در خصوص همه‌پرسی هیچ قرینه روشنی در قانون اساسی کشور ما پیش‌بینی نشده است، اما به نظر می‌رسد که مقام رهبری برای اتخاذ برخی از تصمیم‌ها برای مراجعه به افکار عمومی حق همه‌پرسی را دارد که این امر قابل توجه به نظر می‌رسد. البته همان‌طور که قبلا عرض کردم، فرمان همه‌پرسی به عهده مقام رهبری است و تنها همه‌پرسی که صریحا بر عهده رهبری قرار گرفته، همه‌پرسی قانون اساسی است. بند سوم اصل 110 این موضوع را بیان کرده، اصل 177 هم در این رابطه می‌گوید: مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رییس‌جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی پیشنهاد می‌کند. مصوبات شورا پس از تایید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آرای عمومی و تصویب اکثریت مطلق شرکت‌کنندگان به تصویب شرکت‌کنندگان در همه‌پرسی برسد.

همه‌ پرسی در کشورهای دیگر به چه شکلی اجرا می شود؟ آیا قوانین کشورهای دیگر با یکدیگر متفاوت است؟

همه‌پرسی در کشورهای دیگر هم به همین شکل اجرا می‌شود. هم همه‌پرسی سیاسی و هم همه‌پرسی تقنینی و هم همه‌پرسی اساسی در قوانین این کشورها پیش‌بینی شده است. به‌طور کلی، هنگامی که مجلس مربوط قانون اساسی را تصویب می‌کند، درست است که آن مجلس تشکیل شده از نمایندگان مردم هستند، اما برای اینکه اعتبار بیشتری پیدا کند، به آرای عمومی هم گذاشته می‌شود.

در تاریخ معاصر ایران، چه اشکالی از همه‌پرسی به اجرا درآمده است؟

در قانون اساسی کشور ما، همه‌پرسی تقنینی، همه‌پرسی اساسی و همچنین فرمان همه‌پرسی پیش‌بینی شده است. همه‌پرسی تقنینی تاکنون اجرا نشده است، هرچند که در اصل 59 قانون اساسی همه‌پرسی تقنینی پیش‌بینی شده، اما تاکنون تجربه همه‌پرسی تقنینی را نداریم.
در خصوص همه‌پرسی قانون اساسی باید گفت که همه‌پرسی برای بازنگری قانون اساسی با فرمان مقام رهبری انجام شده و می‌توان گفت که ما در این زمینه تجربه‌هایی را در تاریخ معاصر کشورمان داشته‌ایم. قانون اساسی جمهوری اسلامی، اولین قانون اساسی ای است که به همه‌پرسی گذاشته شد. همچنین همه‌پرسی نظام جمهوری اسلامی هم در 12 فروردین 1358 صورت گرفت که مردم به نظام جمهوری اسلامی رای دادند. به این ترتیب می‌توان گفت که ما سه نوع همه‌پرسی قانون اساسی را تجربه کرده‌ایم: یکی همه‌پرسی نظام جمهوری اسلامی ایران دیگری همه‌پرسی تبدیل قانون اساسی جمهوری اسلامی در سال 1358 و دیگری بازنگری قانون اساسی در سال 1368.

بازنگری صورت گرفته در قانون اساسی به چه علت بوده است؟

قانون اساسی سال 1358 در عمل دارای اشکالات و نواقصی بود. امام خمینی توصیه‌هایی در خصوص بازنگری قانون اساسی کردند، از جمله جهت حذف سمت نخست‌وزیری و سپردن اختیارات قومجریه به رییس‌جمهور توصیه‌هایی انجام گرفت. در قانون اساسی سال 1358 رییس‌جمهور منتخب مردم بود، ولی تمامی اقدامات به دست نخست‌وزیر انجام می‌شد. البته این نکته وجود داشت که نخست‌وزیر را نیز باید رییس‌جمهور تعیین می‌کرد و رای اعتماد را نیز باید مجلس می‌داد. بدین ترتیب، در قانون اساسی ما دو نوع قدرت به وجود آمد، این دو قدرت موازی مقداری در عمل مشکلاتی را ایجاد کرده بود به همین جهت یکی از مسایل بازنگری قانون اساسی رفع همین مشکلات است. موارد دیگری هم در خصوص بازنگری قانون اساسی وجود داشت، برای مثال مجمع تشخیص مصلحت در قانون اساسی وجود نداشت، امام با توجه به مشکلاتی که پیش آمد و اختلاف هایی که بین مجلس و شورای نگهبان در خصوص شرعی بودن وجود داشت، مجمع را تاسیس کرد. این دو تغییر جزو تغییرات اساسی و مهم قانون اساسی بود.

در بین صحبت‌های خود به این موضوع اشاره کردید که همه‌پرسی تقنینی تاکنون اجرا نشده است، علت اجرا نشدن همه‌پرسی تقنینی در چیست؟

در پاسخ به این سوال باید گفت که شاید در اجرای این شیوه همه‌پرسی احساس نشده است. در مسایل بسیار مهم اقتصادی سیاسی، اجتماعی و فرهنگی رجوع به همه‌پرسی ممکن است. اما خود به خود وقتی که نمایندگان قرار می‌شود که راجع به همه‌پرسی نظر دهند، باید بر اساس نظر خود متنی را آماده کنند که مردم به این متن آری یا نه گویند، البته این متن باید به تایید مجلس شورای اسلامی هم برسد. تا حالا ضرورتی احساس نشده تا برای همه‌پرسی عملی اقدامی صورت بگیرد.

چرا همه‌پرسی سیاسی برای کشورها از اهمیت بیشتری برخوردار است؟

به طور کلی همه‌پرسی سیاسی معمولا در تمامی کشورها وجود دارد، البته در کنار همه‌پرسی ای که مراجعه ی مستقیم به نظرات مردمی است، ما نمی‌توانیم افکار عمومی را که برآیند غیرمستقیم نظر مردم است نادیده بگیریم. در خصوص افکار عمومی می‌توان گفت که، افکار عمومی یک اندیشه نانوشته مردمی است که در جامعه متداول است. حکومت در خصوص برخی از تصمیم ها می‌تواند از مردم نظرخواهی کند، حال این نظرخواهی می‌تواند هم یک نظرخواهی قانونی باشد و هم نظرخواهی ای که بر اساس پرس‌وجو صورت می گیرد. مثلا رییس کشور می‌خواهد در خصوص مسئله‌ای تصمیمی اتخاذ کند و مردم باید از این موضوع استقبال کنند، چراکه این موضوع خطاب به مردم است. تصمیمی هم که گرفته می‌شود، هم باید تناسب با خواسته‌های مردم داشته باشد و هم مقبولیت مردمی داشته باشد. پس برای حکومت که می‌خواهد تصمیم مهمی اتخاذ کند، همه‌پرسی سیاسی می‌تواند مزایای زیادی داشته باشد. اما هنگامی که از همه‌پرسی سیاسی صحبت می‌کنیم، گاهی اوقات مراد ما تعیین سیاست‌هایی است که اعمال می‌شود. برای مثال یکی از وظایف رهبری، تعیین سیاست‌های کلی نظام است و ممکن است از مردم نظرخواهی کند و به آرای عمومی گذاشته شود. در کشورها معمولا همه‌پرسی را برای اتخاذ تصمیم های سیاسی مهم اجرا می‌کنند. با این تفاسیر، همه‌پرسی در تمامی کشورها صورت می‌گیرد، اما ممکن است که شکل و محتوای آن با هم متفاوت باشد. به طور کلی می‌توان گفت که همه‌پرسی، انعکاس اراده جمعی مردم جامعه خواهد بود، چراکه آن قانون در سطح جامعه و برای مردم همان جامعه اجرا خواهد شد.
 
روزنامه حمایت